長期困擾頂層設計的問題是落地難，智慧城市設計規模越來越大，大而全的頂層設計越發同構化毫無特色。頂層設計脫離困境的唯一出路是減法思維，做少一點，做好一點，實現效益與可行性平衡。

一、頂層設計的加法困境

1.寄予厚望的頂層設計難以落地

智慧城市建設長期未獲得公眾足夠關注，專家們將問題歸結為信息孤島與信息煙囪，新型智慧城市提出要拆煙囪、連孤島，將跨部門信息共享與業務協調作為頂層設計的中心任務。

對頂層設計寄予厚望緣自“頂層”二字的宣傳力，頂層設計該怎么做至今仍未講清，以信息共享為中心的頂層設計仍未使公眾明顯提升獲得感，近年頂層設計開始強調“一號一窗一網”和“只跑一次”的新方向。

長期困擾頂層設計的問題是落地難，智慧城市設計規模越來越大，所需資金已超政府的支撐能力，系統的復雜性遠超政府的駕馭能力，大而全的頂層設計越發同構化毫無特色，使落地更加困難，頂層設計的作用似乎只剩下申請經費。

2.智慧工程不能一招獲勝

智慧城市建設是長久而精細的知識積累工程。為什么日本德國一些企業幾代人會持續改進一個細節？這是粗放思維很難理解的追求完美的工匠精神，粗放思維太想一招制勝，然而知識工程并非一招制勝的領域，耐心與精細才是取勝的武器，智慧城市建設在很大程度上是清除細節魔鬼的工程，急于求成的浮躁心態是智慧城市建設的大忌。

3.加法思維陷入困境需要減法思維

大而全的智慧城市方案是某些官員急于求成的結果，專家評審的機制也在助力大而全，因為添加內容比刪除容易得多也安全得多，為通過專家評審，頂層設計只能向大而全發展，不僅難以落地更難以適應不確定性的未來環境。

頂層設計脫離困境的唯一出路是減法思維，做少一點，做好一點，實現效益與可行性平衡，頂層設計要以篩選目標為主，評價政府工作不看上馬多少項目而看能存活多少項目，全球智慧城市競賽的優勝者不靠上馬率而靠積累率。

二、政府應建設能生存的服務鏈

1.政府任務是建設能生存的服務

智慧城市建設是需要多屆政府連續奮斗的事業，每屆政府只能完成一部分工作，一屆政府不可能也無必要去包打天下，重要的問題是讓政府啟動的建設項目能夠持續服務，形成讓公眾滿意的長久效益。

政府在智慧城市建設中的成果是智能化服務，服務業務達不到預設的生命期就難有足夠的效益。政府建設什么項目不重要，能夠留下什么成果才重要。政府最有價值的成果當屬公眾有獲得感的服務，大量的獲得感來自可持續服務鏈，每屆政府智慧城市建設應當為公眾留下幾條能生存的服務鏈。

2.頂層設計任務是設計能生存的服務鏈

頂層設計的核心價值是能夠為智慧城市建設選擇恰當的目標，既然一屆政府的建設成果只能是為數不多的服務鏈，那么在城市發展戰略指導下，為智慧城市建設規劃可生存的服務鏈就是頂層設計的首要任務。

服務鏈設計要考慮效益與可行性的平衡，有限的資源要做更有價值的事情，服務效益來自服務鏈各環節的精細配合，將資金集中到重要服務鏈的配套上要比多建立新項目更有價值，服務鏈配套的精細化需要投入大量精力，頂層設計必須集中資源，重點投入所選定的可持續服務鏈的建設。

3.服務鏈可持續發展的生命機制

一項服務能否長期生存取決于內外兩方面的適應力，對外要能產生足夠的效益換取外部資源的持續支持，對內要有激勵改進機制，跟上外部環境的變化，防止系統失效，這是業務系統生命力的DNA，服務鏈寧可少一點但必須做到底，要能提供完整的服務，不要留下半成品。

4.功能不是效益，手段不是目標

把數據共享、系統全面協調、高技術應用當作建設目標是誤區，需知這些手段必須依附在可生存的服務鏈上才有意義。有些頂層設計列出許多要開發的功能，但功能不等于效益，功能只是半成品無法獨立生存不能成為目標，只有能持續生成效益的服務鏈才是目標。手段必須要為目標服務，超出目標需要的手段就是包袱了，離開具體的服務鏈建設去追求抽象的共享理念，是頂層設計不能落地的常見原因。

三、提高反饋導向的效率

1.反饋導向是成功必經之路

智慧城市項目的成功要依賴目標導向，通過不斷測量工作進展與目標的差距進行及時調控，反復改進使之逼近目標。控制論認為只有可測量的目標才是可實施的目標。“數據充分共享、內容全面協調”因無法測量而不能作為目標，頂層設計必須要保證建設目標的可測性，讓公眾可看見、可感受、可監督，這是智慧城市項目能夠落地的關鍵。

2.設計自我改進機制實現可持續服務

智慧城市頂層設計不是IT層次上的設計，它要設計的是能夠在預定生命期實現持續服務的機制，這是一種生命系統的設計，智能服務系統的生命期漫長，系統生命期內的內外環境必然不斷變化，系統要有自我調整自我改進的能力，才能跟上環境變化實現可持續服務的長遠目標。

3.與管理體系配合促進成功

專家一直批評按條條管理系統推進的信息化系統缺乏綜合協調能力，認為條條管理建立的信息煙囪不利于數據共享，但是該模式也有一定優勢，其建設目標與條條管理體系能緊密配合，使得條條管理比塊塊管理有更高的目標實現效率，目前政府管理體系缺乏強有力的橫向管理部門，使數據共享、部門協調等橫向要求為特點的頂層設計落實不力，此現象應當引起頂層設計的格外注意，要重視智慧城市服務鏈與強有力的主管部門的緊密結合，結合越緊密項目進展越順利。

4.以縱向目標帶動橫向目標

智慧城市頂層設計的架構是一個矩陣，該架構的實現可以通過應用鏈導向（縱向）與協調性導向（橫向）來推進，應用鏈目標很明確且與行政管理體系結合緊密，而協調性目標模糊且無強有力的部門支持，因此應用鏈導向要比協調性導向的執行力大得多。

頂層設計必須通過應用鏈導向來實現落地，橫向的協調性需要縱向應用鏈導向來帶動。要以應用鏈導向為綱，只做有效的共享與協同，集中精力確保效益鏈生存，在縱向生命力的拉動下，新型智慧城市的共享與協調的新理念得以貫徹。

四、生態環境意識

1.智慧城市是智能服務繁榮的涌現

智慧城市是大量智能服務不斷成長所涌現的繁榮，繁榮是不可操縱的，頂層設計無法設計涌現層次上的繁榮，只能在確定性層次上設計有生命的智能服務系統。信息技術的普及為智能化系統的生長創造良好條件，頂層設計應以生命體的眼光看待每項智能化業務，積極探索何種環境更有利智能服務系統的成長。

2.智能服務繁榮依賴良好的生態環境

智慧城市是智能業務賴以生長的環境，良好的生態環境才能支持智能化系統的繁榮。足夠的用戶需求與資源回饋支撐著智能服務系統的生存。社會生產力的提升與信息技術的普及都是不可或缺的外部條件，優化社會營商環境與通信環境可降低智能系統的運行成本。

智能系統社會服務的建立是社會組織的優化過程，連接越方便智能服務的成本就越低，智能服務系統就越容易生長，智能系統生長同時也在改善外部生態環境，智能系統相互依存相互配套，共同降低服務成本，增加智能化應用機會，最終引發智能服務爆發性增長。

3.業務磨合是智慧的積累

智能業務的磨合是軟件系統與外部環境融合的過程，系統操作員或用戶對應用不熟悉會帶來應用效率的下降，系統與環境的適應需要長時間的磨合，磨合包括軟件、操作員、用戶及各種外部環境的適應性調整，所需要的時間往往超過系統開發的時間。在實際應用中，業務系統的效率提升有很大比例是在磨合中完成的，業務磨合是智慧積累的過程。

4.業務要適應涌現的新環境

新技術應用的普及使環境不斷發生變化，這是大量新技術應用涌現的結果，頂層設計要預見這種涌現，所規劃的服務系統要能適應涌現后的環境。

“互聯網 + ”利用互聯網思維會更有成效，“互聯網 + ”面對的是互聯網業務大量普及后涌現的新環境，互聯網應用越普及，應用組合創新就越多，社會接受也越容易，互聯網思維是涌現環境產生的新思維方式，智能服務繁榮后也會涌現“智慧城市思維”，推動智能服務業加速發展。

五、減法思維的智慧

1.經濟學思維少就是多

經濟學思維追求有限投資取得更大成效，項目竣工才能產生效益，有效益才能再生外部資源供應實現系統的可持續發展。政府要確保智慧城市建設有成果，投資必須集中，項目必須少而精，智慧城市建設有很多隱性成本難以估計，在建項目少一些才有能力應對隱性成本，避免爛尾工程。上馬項目少，留下的可持續成果才能多。

2.迎接不確定性環境的挑戰

智慧城市面對的新課題是應對不確定性環境。確定性是相對的，不確定性是絕對的，不確定性會隨著時空縮小而縮小，此時系統可按確定性方法設計，電子政務就是如此設計的。

智慧城市涉及的范圍廣、時間長，不確定性大大增強，頂層設計必須針對不確定性環境設計，傳統的信息工程學已力不從心，頂層設計需升級為不確定性環境下的新版本，新版本提高了設計目標層次，不再設計最終軟件系統而是設計能自動追蹤目標的生命機制，讓系統能夠自動修改自身，應對不確定性環境。

在不確定性環境中，靠頂層設計一次給出智慧城市的永久架構是不可能的，頂層設計新版本授權一線運行人員可以及時改進系統，系統修改的連續性是新版本應對不確定性的有力武器。

3.減法思維需要投入更多智慧

減法思維頂層設計是在加法思維層次之上的再思考，在政府智慧城市項目中，減去任何一項都要給出充分理由，要回應下馬項目的質疑；要解釋政府支持能力的局限；要說明留下的項目為什么更重要，減法思維的每一步都需要從全局出發反復篩選，項目篩選是投入智慧的過程，減法思維要比加法思維投入更多智慧。（作者：胡小明）